Wie wordt bediend door noodbevoegdheden?

De Covid-19-pandemie leidde tot een hoognodig gesprek over het gebruik van noodbevoegdheden, omdat deze vol zitten met machtsverleidingen en slechts suboptimaal algemeen nut. Het mislukte vaccinmandaat van president Biden voor particuliere bedrijven en premier Trudeau's gebruik van noodbevoegdheden tegen het Canadese vrachtwagenprotest verdere urgentie voor deze discussie en kritische vragen opwerpen over welke prikkels dit beleid hebben geïnspireerd. 

Een substantiële economische literatuur, bekend als publieke keuze, worstelt met deze problemen en suggereert dat regeringen, net als particuliere actoren, in hun eigen belang handelen. Dat wil zeggen, ze proberen hun eigen voordeel te maximaliseren terwijl ze binnen hun institutionele beperkingen opereren. Als het gaat om Covid-19, is het gedrag van statelijke actoren niet anders dan bij elke andere ramp. Rampenscenario's creëren kansen voor politieke actoren om rationele, doelgerichte, machtsmaximaliserende beslissingen te nemen binnen de politieke grenzen die hen omringen. Dus, in tegenstelling tot het idee dat regeringen meer discretie nodig hebben in tijden van crisis, zijn institutionele beperkingen net zo belangrijk of misschien wel belangrijker tijdens noodsituaties om politieke overmacht te beteugelen. 

Onderzoek naar de werkzaamheid van noodstroomverklaringen 

Er is een grote verscheidenheid aan literatuur die de implicaties voor de publieke keuze van expansieve regeringsmacht onderzoekt. Twee recente artikelen over de politieke economie van noodbevoegdheden door Christian Bjørnskov en Stefan Voight illustreren deze implicaties tijdens de pandemie. Deze studies verschenen in de Europees tijdschrift voor recht en economie (2020) en het dagboek Publieke keuze (2021). Studies als deze zijn bijzonder inzichtelijk omdat noodbevoegdheden het primaire kader vormden dat veel regeringen gebruikten om volksgezondheidsbeleid te voeren als reactie op Covid-19. 

De studie van 2020 vergelijkt het gebruik van noodbevoegdheden wereldwijd als reactie op Covid-19. Historisch gezien zijn noodsituaties van alle soorten voorwendsel voor het uitbreiden van de macht van de overheid, en onze ervaring met Covid-19 laat deze tendens zien. De auteurs merken op: "deze keer was het niet anders." Daartoe ontdekken ze dat veel regeringen over de hele wereld hardhandig beleid voerden dat weinig verband hield met het verminderen van gevallen en sterfgevallen. In plaats daarvan hadden politieke leiders de neiging om beslissingen te nemen die de macht maximaliseren op basis van politieke beperkingen die inherent zijn aan hun land. 

In de meeste liberale democratieën die de macht aanzienlijk controleren, was het lockdown-beleid bijvoorbeeld beperkt tot tijdelijke bedrijfssluitingen, schoolsluitingen en thuisblijvers. Aan de andere kant zagen landen met minder machtsbeperkingen agressievere lockdowns die zich uitstrekten tot het gebied van het aanvallen van politieke vijanden en het dwingen van geïnfecteerde personen tot quarantainefaciliteiten. In alle landen volgde de invoering van noodmaatregelen het gebruiksgemak dat werd geboden door institutionele en politieke beperkingen. 

Hun onderzoek in 2021 onderzocht het gebruik van noodbevoegdheden van 1990 tot 2011 in 122 landen en concludeerde dat het gebruik ervan geen duidelijke voordelen had. Ze ontdekten dat noodstroom bij controle voor verschillende andere factoren, zoals de ernst van de ramp waarop werd gereageerd, niet meer levens redde. Ze zijn echter gecorreleerd met mensenrechtenschendingen, degradatie van democratische instellingen en zelfs een toename van het aantal doden. Bovendien suggereren de auteurs dat deze noodbevoegdheden mogelijk geassocieerd zijn met het verdringen van particuliere reacties op rampsituaties, wat mogelijk effectievere oplossingen zou kunnen opleveren dan die welke door overheidsfunctionarissen worden geïmplementeerd. 

Hoewel deze twee studies de grenzen en gevaren van noodbevoegdheden schetsen, laten ze ook zien hoe institutionele beperkingen een sleutelrol speelden bij het sturen van pandemisch beleid. Na controle voor verschillen in overheidsstructuur, observeren Bjørnskov en Voight:

“(T)hat-landen met een hoog niveau van rechtsstaat en een hoge mate van persvrijheid zullen minder snel een SOE [noodtoestand] uitroepen, terwijl noch het niveau van democratie, noch het niveau van economische ontwikkeling belangrijke voorspellers voor het uitroepen van een SOE. 

Ze merken ook op dat staten met restrictievere grondwettelijke bepalingen over noodbevoegdheden deze minder snel zullen gebruiken. Tegelijkertijd voerden landen met minder beperkingen een extremer beleid, zoals het schorsen van parlementen, het sluiten van rechtbanken, het inroepen van een militaire aanwezigheid en het onderdrukken van journalisten. 

Dergelijke hardhandige reacties zijn indicatief voor de klassieke machtsmaximalisatie-tendensen die worden geschetst door de theorie van publieke keuze. De aanmatigende reacties doen zich voor wanneer politieke actoren denken dat de mandaten gemakkelijk te implementeren zijn en dat ze er persoonlijk voordeel uit kunnen halen, maar de reacties hebben uiteindelijk ook weinig te maken met de gevolgen voor de volksgezondheid. Sterke instellingen, zoals de rechtsstaat, vrijheid van meningsuiting en controle op de macht, creëren echter prikkels voor ambtenaren om te handelen op een manier die het publiek tevreden stelt of op zijn minst de steun van de bevolking geniet. 

De noodzaak om onbedoelde gevolgen te erkennen 

De rechtvaardiging voor noodbevoegdheden is dat de overheid snel en met weinig beperkingen moet handelen om een ​​rampsituatie aan te pakken om verdere calamiteiten te voorkomen. De echte uitdaging in alle ogenschijnlijk goedbedoelde overheidsprogramma's is het zien van de onbedoelde gevolgen. Ambtenaren de mogelijkheid bieden om snel en slagvaardig beleid te voeren lijkt op het eerste gezicht misschien aantrekkelijk, maar daar kleven grote nadelen aan. Uit de studie van Bjørnskov en Voight in 2021 bleek bijvoorbeeld dat noodbevoegdheden correleerden met meer doden, niet minder. Zij schrijven,

“(P)hysische integriteitsrechten worden sterker onderdrukt bij meer ernstige rampen in landen met staatsbedrijven die meer voordelen bieden aan de uitvoerende macht. We beschouwen dat resultaat als een bevestiging van onze contra-intuïtieve bevinding dat politieke actoren in bepaalde landen noodvoorzieningen misbruiken tijdens natuurrampen.”

Kortom, meer macht aan de overheid leidt tot een grotere kans dat ze die macht misbruiken. In veel gevallen kan dit machtsmisbruik eenvoudigweg te wijten zijn aan belemmering van de regelgeving en incompetentie, met verstoring van private oplossingen tot gevolg. In de Verenigde Staten zagen we bijvoorbeeld hoe hardhandig overheidsingrijpen meer problemen veroorzaakte, niet minder, om Covid-19 in te dammen, zoals gezien bij uitbraken in verpleeghuizen, school sluitingen en restaurant sluitingen. In al deze gevallen verving de overheid het alomvattende ecosysteem van particuliere activiteiten.

Dan zijn er duidelijk machtsmisbruiken voor verschillende autoritaire doeleinden, waarvan Bjørnskov en Voight merken dat ze vaker voorkomen in landen met minder grondwettelijke beperkingen op gezag. Deze machtsmisbruiken omvatten het aanvallen van politieke vijanden, wijdverbreide schendingen van de mensenrechten, de onderdrukking van de vrije pers en de opzettelijke degradatie van democratische instellingen. Dit ongebreidelde machtsgebruik bevordert het idee dat institutionele beperkingen en prikkels de politieke agenda's beïnvloeden tijdens noodsituaties en tijden van rust. Bovendien verstevigt het het idee dat een gebrek aan institutionele beperkingen leidt tot misbruik van politieke macht.

Het is een onontkoombaar feit van het politieke leven dat overheidsfunctionarissen niet alwetend of puur altruïstisch zijn. Zo dient een goed ingevoerd systeem van controle op hun macht om de excessen te beperken die gepaard gaan met al te gewaagde en ambitieuze beleidsagenda's. Noodgevallen bieden geen immuniteit voor deze tekortkomingen. 

Bjørnskov en Voight schrijven,

"Ons bewijs over de bijwerkingen van noodgrondwetten geeft aan dat de meeste regeringen ze voor andere doeleinden gebruiken, in plaats van regeringen in staat te stellen om effectief om te gaan met rampen, en in het bijzonder het aantal dodelijke slachtoffers te beperken."

Als gevolg hiervan bevelen de auteurs aan dat we de veronderstelling dat regeringen gewoon zullen doen wat het beste is in tijden van crisis, laten varen. In plaats daarvan zullen ze handelen in hun eigen belang, en de instellingen om hen heen zijn van vitaal belang bij het beteugelen van die persoonlijke belangen. Sommige hervormingen die door de auteurs worden voorgesteld, omvatten strenge tijdslimieten voor noodverklaringen, beperkingen op het algemene gebruik van macht en actieve controles op de uitvoerende macht door middel van instellingen, zoals een wetsovertreding en een assertief rechtssysteem.

Dit alles in aanmerking nemend, onthult het onderzoek van Bjørnskov en Voight naar het gebruik van noodkrachten niet alleen hun inherente gevaren, maar past het ook tijdloze principes toe op een actueel onderwerp. Ze herinneren ons eraan dat regeringen rationele, eigenbelangrijke beslissingen nemen op basis van hun respectieve politieke kaders. 

Covid-19 is niet anders dan elke andere ramp. Politici haalden het maximale uit de situatie op basis van de prikkels die voorhanden waren. Systemen die ambtenaren stimuleren om het juiste te doen door middel van soundchecks en balances zagen het minste machtsmisbruik. Omgekeerd zagen degenen die leidinggevenden meer discretie gunden, meer onverantwoordelijk en ontwrichtend gedrag.