DELEN | AFDRUKKEN | E-MAIL
De Indiase oorsprong gelijkenis van de zes blinde mannen die een olifant beschrijft Verspreidde zich eeuwen geleden over vele culturen en beschavingen en is daarom een algemeen bekend verhaal. Bij hun eerste ontmoeting met een olifant projecteerden de mannen die er wel van hadden gehoord, maar er nog nooit daadwerkelijk mee in aanraking waren gekomen, elk persoon vanuit het specifieke deel van het dier dat hij op de tast had waargenomen, een algemene beschrijving van het hele beest.
Degene die aan de zijkant voelde, zei dat het dier op een muur leek. Een ander raakte de slagtand aan en zei dat het op een speer leek. De derde pakte de stam vast en bleef volhouden dat het op een slang leek. De vierde greep een poot vast en concludeerde dat het duidelijk het meest op een boom leek. De vijfde, een lange man, voelde het oor en zei dat het op een waaier leek. De zesde pakte de staart vast en zei dat de olifant op een touw leek.
De kern van de parabel is dat specialisten op hun vakgebied net zo goed tot in detail kunnen kijken, maar blind zijn voor het grotere geheel. In eerdere artikelen heb ik parallellen belicht tussen de 2003 Irak oorlog, nucleaire ontwapening, klimaat catastrofeen Covid-interventies (lockdowns, aanbevelingen voor het dragen van mondkapjes en vaccinatieverplichtingen).
Alle drie zijn handig samengebracht in de boek Onze vijand, de regering: Hoe Covid maakte de uitbreiding en het misbruik van staatsmacht mogelijk (2023). Terzijde, lezers kunnen opmerken dat de ideologische kloof tussen links en rechts niet langer een verklaring is voor mijn verzet tegen de vier officiële beleidslijnen.
In alle vier de gevallen steun ik juist de oppositie en het verzet tegen de consensus binnen de beleidsmatige elite.
De twee punten die ik in dit artikel met elkaar wil verbinden, zijn de schijnbaar afzonderlijke hervormingsagenda's van de Verenigde Naties en de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO). In zijn toespraak op 23 september 2025 tot de jaarlijkse bijeenkomst van wereldleiders ter gelegenheid van de opening van de Algemene Vergadering van de VN, bood president Donald Trump een uitzonderlijk botte beoordeling van de veelvuldige tekortkomingen van de organisatie, ook met betrekking tot haar primaire doel: het waarborgen van internationale vrede en veiligheid. De veelomvattende toespraak viel op door één belangrijke omissie.
Trump noemde de Veiligheidsraad niet één keer, het belangrijkste orgaan van de organisatie met de wettelijke bevoegdheid om beslissingen te nemen, inclusief het voeren van oorlog, die alle landen bindt. Toch zijn de aangeboren impotentie, de versnelde veroudering en irrelevantie ervan waarschijnlijk de belangrijkste verklaring voor het onvermogen van de VN om hun potentieel te benutten bij het voorkomen en beëindigen van oorlogen, waar Trump over klaagde.
Ze zijn ook van cruciaal belang voor de discussie over een machtigere WHO of een vervangende internationale gezondheidsorganisatie. In de huidige architectuur van mondiaal bestuur is de VN-Veiligheidsraad zowel de ultieme als de enige internationale entiteit met handhavingsbevoegdheid over soevereine staten.
Bovendien strekt de bevoegdheid zich uit tot staten die geen lid zijn van de VN, geen lid zijn van de Veiligheidsraad op het moment dat het besluit tot handhaving door middel van diplomatieke, economische en/of militaire sancties wordt genomen, of wel lid zijn maar tegen de resolutie stemmen die de sancties autoriseert. Behalve natuurlijk als de negatieve stem wordt uitgebracht door een van de vijf permanente leden (P5), met vetorecht.
Het Internationaal Gerechtshof en het Internationaal Strafhof (ICC) kunnen zaken beoordelen over de wettelijke verplichtingen en aansprakelijkheden van soevereine staten. Maar als zij de rechterlijke beslissingen verwerpen en de rechtbanken trotseren, is de Veiligheidsraad, handelend onder hoofdstuk 7 van het VN-Handvest, de enige mogelijkheid om deze af te dwingen. Het vetorecht is bovendien niet beperkt tot acties van een van de P5. Elk van hen kan een veto uitspreken over handhavingsmaatregelen ter bescherming van een bondgenoot of cliëntstaat.
Zonder afdwingbare naleving is het internationale recht een fictie
Een van de eerste en aanhoudende kritiekpunten op de WHO met betrekking tot het wanbeheer van de covid-pandemie was het niet ter verantwoording roepen van China voor het niet meewerken aan het onderzoek naar de oorsprong van het virus, met name als het mogelijk een lek was uit het laboratorium van het Wuhan Institute of Virology. Maar de WHO heeft geen handhavingsbevoegdheid, net zomin als het Wereldgerechtshof, het ICC en de IAEA. vis-a-vis schendingen van non-proliferatieverplichtingen, enz.
En wetten en wettelijke verplichtingen die bindend zijn en door de relevante gerechtelijke instanties zijn bekrachtigd, maar niet worden gehandhaafd, schaden het gezag en de geloofwaardigheid van de betrokken gespecialiseerde instantie, het VN-systeem in het algemeen, en de algehele architectuur van het mondiale bestuur. Een 'wet' die gewoonlijk wordt overtreden, maar zelden of slechts selectief wordt gehandhaafd, is slechts in naam een wet.
Het is een juridische fictie en geen empirische of 'geleefde' realiteit. Als de argumenten voor hervorming van de VN-Veiligheidsraad dwingend zijn en de noodzaak ervan urgent, dan veroorzaakt het gebrek aan afdwingbaarheid om naleving van wettelijk bindende verplichtingen te waarborgen een negatieve terugkoppeling die een domino-effect heeft op de geloofwaardigheid en legitimiteit van de gehele normatieve architectuur van de wereldorde.
Omgekeerd, waar de P5, de fictieve grootmachten in 1945, het met elkaar eens zijn, kunnen ze elke wereldwijde norm, wet, verdrag of zelfs gedrag dat ze bepleiten, opleggen aan de kleinere en zwakkere staten van de wereld door gebruik te maken van en soms misbruik te maken van hun unieke bevoorrechte positie in de VN-Veiligheidsraad. Dit ondermijnt de legitimiteit van de wereldwijde normatieve architectuur om de tegenovergestelde reden.
Naar analogie van nationale rechtsgebieden geldt: wil de rechtsstaat prevaleren, dan staat niemand boven de wet, maar ook niemand eronder. In zijn rapport: De rechtsstaat en overgangsjustitie in conflict- en post-conflictsamenlevingen (2004), Secretaris-Generaal Kofi Annan definieerde de rechtsstaat als 'een bestuursbeginsel waarin alle personen, instellingen en entiteiten, zowel publiek als privaat, met inbegrip van de staat zelf, verantwoording verschuldigd zijn aan wetten die openbaar worden afgekondigd, gelijkelijk worden gehandhaafd en onafhankelijk worden beoordeeld.' Ieder individu in nationale rechtsstelsels en iedere staat in een internationale orde die onderworpen is aan de heerschappij van het internationaal recht, is tegelijkertijd onderworpen aan de wet en wordt erdoor beschermd tegen willekeurige handelingen van de machthebbers.
In een gebroken systeem waarin de wet gewoonlijk door één bepaalde groep als wapen tegen een andere wordt gebruikt, zal die laatste zich onder de juiste omstandigheden verzetten en in opstand komen. De P5 zijn dan ook de vijf staten die kernwapens bezitten onder het Verdrag inzake de Non-proliferatie van Kernwapens (NPT) van 1968.
Zij hebben dit volgehouden ondanks hun eigen verplichtingen onder Artikel 6 van het NPT om onderhandelingen te starten en af te ronden over nucleaire ontwapening. Tegelijkertijd proberen zij via hun P5-status rigoureus de non-proliferatieverplichtingen van het NPT af te dwingen voor alle andere landen, inclusief een paar landen die het NPT niet hebben ondertekend.
In 2017, geïrriteerd door de dubbele maatstaven van de vijf kernwapenstaten die onder het Non-Proliferatieverdrag vallen en de ontwapeningsverplichting die voor hen gold, afwezen, maar de non-proliferatieverplichting voor alle andere staten afdwongen, gebruikte een meerderheid van de lidstaten hun numerieke overwicht om het Verdrag inzake het Verbod op Kernwapens (TPNW) in de Algemene Vergadering aan te nemen. Het verdrag trad in januari 2021 in werking. Dit is een les die met name landen in het Zuiden wellicht beter hadden kunnen overwegen voordat ze de wettelijke verplichtingen onder de pandemieakkoorden van 2024 en 2025 aanscherpten.
Kortom, vanwege de in theorie vrijwel onbeperkte bevoegdheden van de VN, vormen de gebreken in de structuur en procedures van de VN-Veiligheidsraad het meest kritieke punt op de hervormingsagenda van de VN. Tegenstanders van de hervorming van de Veiligheidsraad ontkennen het belang en de urgentie van het onderwerp.
Het staat centraal in, is niet bijzaak van, en leidt niet af van, andere structurele en operationele VN-hervormingen, en van hervormingen van het mondiale bestuur in bredere zin. De Veiligheidsraad heeft zijn bevoegdheden en reikwijdte de afgelopen decennia enorm uitgebreid, onder meer met betrekking tot het gebruik van militair geweld, dwingende economische sancties en het aansturen van lidstaten op de voorwaarden van nationale wetgeving. Weerstand tegen de hervorming van de Veiligheidsraad heeft de voortgang van een groot deel van de rest van de hervormingsagenda van de VN tegengehouden. Niemand zou de Veiligheidsraad vandaag de dag op een manier vormgeven die lijkt op de huidige vorm.
De verstarde Veiligheidsraad blijft gevangen in de machtsverhoudingen van 1945 en is daardoor zelfs niet meer in lijn met zijn kernlogica. Gedurende de 80-jarige geschiedenis van de VN is het aantal Afrikaanse en Aziatische landen gegroeid van iets meer dan een vijfde tot ruim de helft van het totale ledenaantal, terwijl de westerse groep is gekrompen van bijna een kwart tot ongeveer een zesde.
Toch behoudt het mondiale Noorden zijn dominante positie in de Veiligheidsraad, met 40 procent van het totale aantal leden en 60 procent van de permanente leden. Afrika, Azië en Latijns-Amerika en het Caribisch gebied vertegenwoordigen samen meer dan 50 procent van het totaal, maar minder dan 7 procent van de permanente leden. Het ontbreken van permanent lidmaatschap van het hoogste VN-orgaan zorgt ervoor dat het mondiale Zuiden grotendeels onderwerp is van beslissingen van de Veiligheidsraad. Vanwege de cruciale rol van de Veiligheidsraad bij de selectie van de secretaris-generaal, beïnvloedt de dominantie van het Noorden de keuze van senior personeel binnen het VN-systeem, waaronder hoofden van afdelingen, fondsen, agentschappen en speciale gezanten.
Dit ondermijnt de representatieve legitimiteit van de Veiligheidsraad als meest cruciale orgaan van de VN en verzwakt het vermogen om beslissingen te nemen op basis van een volledig begrip van de dynamiek van ontwikkeling, veiligheid, mensenrechten en milieu in gebieden waar de vrede het meest bedreigd is. Het vermindert ook het vermogen van de VN om alle vier de normatieve mandaten (ontwikkeling, veiligheid, mensenrechten, milieu) effectief te implementeren. Daarom is structurele hervorming van de samenstelling van de Veiligheidsraad, met name van de permanente leden, cruciaal.
Het aanpakken van stapsgewijze hervormingen die haalbaar zijn, terwijl de meest noodzakelijke transformationele hervorming wordt uitgesteld, is een politieke afleidingstactiek geworden. Structurele hervorming van de samenstelling van de Veiligheidsraad moet noodzakelijkerwijs zowel het schrappen van een aantal permanente leden als het toevoegen van andere leden omvatten; anders blijft de Veiligheidsraad onrepresentatief en wordt hij nog onhandelbaarder.
Toch heeft geen enkel belangrijk hervormingsvoorstel aangegeven welke van de P5-landen geschrapt moet worden, waarom en hoe. Als de P5-landen opnieuw zouden worden ontworpen, zouden Rusland, Frankrijk en het VK dan permanente leden worden, vóór landen als Brazilië, India, Japan, Duitsland en een of twee landen als Egypte, Nigeria of Zuid-Afrika? Alle voorstellen om permanente leden toe te voegen, zijn mislukt, zelfs zonder de noodzaak om de P5-landen kort te houden aan te pakken.
De geschiedenis van de VN-hervormingen tot nu toe suggereert sterk dat de noodzakelijke hervormingen van de Veiligheidsraad noch waarschijnlijk, noch haalbaar zijn. Elke wijziging in het permanente lidmaatschap zou worden tegengewerkt en gevetood door ten minste één van de vijf huidige leden, waardoor het onwaarschijnlijk is dat er ooit een betekenisvolle verandering zal plaatsvinden. Toch hoef je geen diepgaande geschiedkundige te zijn om te beseffen dat de geschiedenis van de opkomst en ondergang van grootmachten in 1945 niet permanent werd stilgelegd.
De structuur van 1945 kan niet oneindig voortbestaan voor nog eens 10, 20, 50, 100 of meer jaren. De meest waarschijnlijke ontwikkeling is dat bij het uitblijven van hervormingen de legitimiteit, effectiviteit en autoriteit van de VN verder zullen eroderen en de organisatie met elk jaar dat verstrijkt steeds meer gemarginaliseerd en irrelevant zal worden. Dit is van belang, want zoiets als de VN blijft onze beste hoop op eenheid in verscheidenheid in een wereld waarin mondiale problemen multilaterale antwoorden vereisen: oplossingen zonder paspoorten voor problemen zonder paspoorten.
De laatste grote maar mislukte poging tot hervorming van de VN vond plaats tijdens de VN-Wereldtop in 2005. De delegaties verlieten de top niet alleen teleurgesteld en ontmoedigd door de magere resultaten, maar ook uitgeput en afgemat. Het momentum voor hervorming dat toen verloren ging, is twintig jaar later nog steeds niet herwonnen. Is er een derde weg tussen de verharde harde plek van een steeds onwettiger en ineffectiever wordende bestaande Veiligheidsraad en de onwrikbare rots van een hervormingsbestendige Veiligheidsraad?
De meeste landen ter wereld zouden de VN-hervormingen kunnen laten varen en een nieuwe conferentie bijeenroepen voor een vervangende internationale organisatie die beter geschikt is om de huidige uitdagingen en bedreigingen aan te pakken en op te lossen. Het belangrijkste is niet dat de keuze tussen hervorming en vervanging door 'een nieuwe, verbeterde formule' pijnlijk is. De vraag is veeleer: op welk punt wordt de keuze onvermijdelijk en beginnen normondernemers een nieuwe coalitie van maatschappelijke organisaties en actoren uit de natiestaten te organiseren om een wereldwijde conferentie bijeen te roepen om de Verenigde Naties 2.0 vorm te geven?
Terugkerend naar de WHO, zou het logisch gezien volkomen logisch kunnen zijn om eerst hervormingen te proberen voordat een meer omvattende agenda wordt omarmd ter vervanging van de WHO. Maar logica regeert niet altijd in wereldzaken. In lijn met de overtuiging dat elke crisis ook een kans is, biedt de huidige wereldwijde dynamiek, veroorzaakt door de crisis van het multilateralisme, een uitzonderlijk gunstige samenloop van omstandigheden voor een transformatieve herinrichting van de architectuur van internationaal gezondheidsbestuur. Het 'eerst hervormingen'-kamp zou eerlijk moeten zijn over de realiteit dat de kans zich voordoet, maar zelden zinvolle en substantiële organisatorische verandering teweegbrengt. Als het de kans krijgt, kan het tot betere resultaten leiden. Als het zich terugtrekt, zal het de resten van mislukte pogingen en verloren hoop achterlaten.
-
Ramesh Thakur, een Brownstone Institute Senior Scholar, is een voormalig adjunct-secretaris-generaal van de Verenigde Naties en emeritus hoogleraar aan de Crawford School of Public Policy, de Australian National University.
Bekijk alle berichten
