Introductie
De wereldwijde volksgezondheid wordt al lang gedreven door morele doelstellingen en collectieve ambitie. Wanneer landen zich verenigen onder de vlag van "gezondheid voor iedereen", weerspiegelt dit zowel humanitaire overtuiging als politieke berekening. Toch levert de architectuur van wereldwijd gezondheidsbestuur vaak resultaten op die afwijken van haar verheven idealen. De Wereldgezondheidsorganisatie (WHO), haar verdragen en haar vele partnerschappen belichamen zowel de belofte als het gevaar van wereldwijde samenwerking: instellingen die beginnen als instrumenten voor het algemeen belang, kunnen uitgroeien tot complexe bureaucratieën, gedreven door concurrerende prikkels.
Een nuttige manier om deze paradox te begrijpen is via het oude raamwerk van ‘smokkelaars en baptisten’, dat is bedacht om uit te leggen hoe morele kruisvaarders (‘baptisten’) en opportunisten (‘smokkelaars’) een gemeenschappelijke zaak vinden in hun steun aan regulering.
In de wereldwijde gezondheidszorg duikt deze coalitie in moderne vorm weer op: morele ondernemers die strijden voor universele deugd en institutionele zuiverheid, aangevuld met actoren die materieel of qua reputatie profiteren van de resulterende regels. Maar er is een derde, vaak over het hoofd geziene deelnemer: de bureaucraat. Bureaucraten, of het nu binnen de secretariaten van de WHO of binnen internationale verdragsorganen is, worden de hoeders van de regelgeving en de morele uitstraling ervan. Na verloop van tijd kunnen hun motieven subtiel verschuiven van het dienen van het algemeen belang naar het behouden en uitbreiden van hun institutionele mandaat.
Dit essay onderzoekt hoe deze drie krachten – de Baptisten, de Smokkelaars en de Bureaucraten – samenwerken binnen het wereldwijde gezondheidsbeleid. Het beschouwt het Kaderverdrag inzake Tabaksontmoediging (FCTC) van de WHO als een veelzeggend voorbeeld, en onderzoekt vervolgens hoe vergelijkbare patronen zich voordoen in het voorgestelde Pandemieverdrag. De analyse betoogt dat morele zekerheid, donorafhankelijkheid en bureaucratisch zelfbehoud vaak samengaan om rigide, uitsluitende en soms contraproductieve wereldwijde gezondheidsregimes te creëren. De uitdaging is niet om wereldwijde samenwerking te verwerpen, maar om deze zo vorm te geven dat deze prikkels worden weerstaan en dat ze openstaan voor bewijs en verantwoording.
Smokkelaars en Baptisten in de wereldgezondheid
De dynamiek van 'smokkelaars en baptisten' werd voor het eerst beschreven in de context van de Amerikaanse alcoholprohibitie: morele hervormers (baptisten) pleitten voor een verbod op de verkoop van alcohol op zondag om de publieke deugd te beschermen, terwijl illegale distilleerders (smokkelaars) in stilte dezelfde beperkingen steunden omdat ze de concurrentie verminderden. Samen hielden ze een regelgeving in stand die elke groep om verschillende redenen wenste.
In de wereldwijde gezondheidszorg duikt dezelfde coalitie regelmatig op. De "Baptisten" zijn de morele kruisvaarders – activisten, stichtingen en ngo's die zich inzetten voor volksgezondheid en die regelgeving promoten die is geformuleerd in universeel ethisch taalgebruik: tabak uitbannen, obesitas uitbannen, pandemieën een halt toeroepen. Hun argumenten appelleren vaak aan collectieve verantwoordelijkheid en morele urgentie. Ze mobiliseren de aandacht, genereren legitimiteit en leveren de morele energie waar internationale instellingen op vertrouwen.
De 'smokkelaars' zijn de economische en bureaucratische actoren die materieel of strategisch profiteren van deze campagnes. Hieronder vallen farmaceutische bedrijven die profiteren van verplichte interventies, overheden die moreel aanzien verwerven door leiderschap in verdragsonderhandelingen, en donororganisaties die hun invloed uitbreiden via gerichte financiering. De combinatie van moreel belang en materieel belang geeft regelgevingsprojecten hun duurzaamheid – én hun ondoorzichtigheid.
In tegenstelling tot nationale beleidsdebatten vindt wereldwijde gezondheidsregulering plaats ver buiten direct democratisch toezicht. Diplomaten onderhandelen erover en internationale bureaucratieën leggen er slechts indirect verantwoording aan af. Deze afstand zorgt ervoor dat de coalitie van smokkelaars en baptisten met minder wrijving kan opereren. De baptisten zorgen voor morele legitimiteit; de smokkelaars bieden middelen en politieke dekking. De resulterende regelgeving is moeilijk aan te vechten, zelfs wanneer het bewijs verandert of onbedoelde gevolgen aan het licht komen.
Bureaucraten en institutionele prikkels
Aan dit bekende duo moeten we een derde actor toevoegen: de bureaucraat. Bureaucraten in internationale organisaties zijn noch louter morele kruisvaarders, noch winstbejag. Toch hebben ze duidelijke drijfveren die voortkomen uit het voortbestaan van de organisatie. Naarmate organisaties groeien, ontwikkelen ze missies, personeelshiërarchieën en reputaties die onderhoud behoeven. Ze moeten voortdurend hun relevantie aantonen voor donoren en lidstaten, wat vaak betekent dat ze zichtbare initiatieven, wereldwijde campagnes en nieuwe regelgeving moeten ontwikkelen.
Deze tendens creëert wat je zou kunnen noemen missiedrift met morele dekkingProgramma's breiden zich uit voorbij hun oorspronkelijke mandaat, omdat nieuwe mandaten financiering en prestige rechtvaardigen. Intern succes wordt minder afgemeten aan resultaten dan aan continuïteit – nieuwe conferenties, nieuwe kaders, nieuwe ondertekende verklaringen. De schijn van wereldwijde coördinatie wordt een doel op zich.
Bureaucratieën ontwikkelen ook hun eigen 'morele economieën'. Medewerkers identificeren zich met de deugden van de instelling en versterken zo een cultuur van rechtschapenheid en weerstand tegen afwijkende meningen. Kritiek wordt geherinterpreteerd als verzet tegen vooruitgang. Na verloop van tijd kan een organisatie die begon als een forum voor evidence-based samenwerking, transformeren tot een zelfreferentiële morele onderneming, die conformisme beloont en afwijkingen bestraft.
In die zin versterkt de bureaucratische dynamiek op subtiele wijze de alliantie tussen smokkelaars en baptisten. De morele ijver van de baptisten legitimeert bureaucratische expansie; de middelen van de smokkelaars ondersteunen deze. Het resultaat is een wereldwijd gezondheidsregime dat retorisch altruïstisch is, maar institutioneel zelfzuchtig – wat je zou kunnen noemen bureaucratische deugdvangst.
Casestudy: Tabakscontrole en de FCTC
Het Kaderverdrag inzake Tabaksontmoediging (FCTC), aangenomen in 2003, is nog steeds het meest gevierde verdrag van de WHO. Het werd geprezen als een triomf van morele helderheid – de eerste internationale overeenkomst gericht op een specifieke industrie die als inherent schadelijk werd beschouwd. Toch illustreert het FCTC, twee decennia later, ook hoe de dynamiek tussen dranksmokkelaars, baptisten en bureaucraten functioneert.
Morele ijver en institutionele identiteit
Het morele kader van tabaksontmoediging was absoluut: tabak is dodelijk, en daarom valt elk product of bedrijf dat ermee geassocieerd wordt buiten de legitieme dialoog. Dit manicheïstische narratief gaf zowel belangenorganisaties als overheden energie. Voor de WHO bood het een bepalende morele doelstelling – een kruistocht die de publieke opinie kon mobiliseren en de relevantie van de organisatie na decennia van kritiek kon bevestigen. Het secretariaat van de FCTC, gevestigd binnen de WHO, werd een centrum van moreel ondernemerschap, dat wereldwijde normen vormgaf en overheden adviseerde over naleving.
Deze morele helderheid leidde echter tot rigiditeit. Artikel 5.3 van het Verdrag – dat samenwerking met de tabaksindustrie verbiedt – was bedoeld om belangenconflicten te voorkomen, maar verhinderde uiteindelijk zelfs de dialoog met vernieuwers of wetenschappers buiten de mainstream. Toen er nieuwe nicotineproducten op de markt kwamen die beloofden de schade ten opzichte van sigaretten te verminderen, negeerden of sloten de FCTC-instellingen het bewijsmateriaal vaak uit. De morele formulering van het verdrag liet weinig ruimte voor pragmatische nuance.
Smokkelaars in de schaduw
Ondertussen ontstonden er nieuwe economische begunstigden. Farmaceutische bedrijven die nicotinevervangende therapieën produceerden, profiteerden van beleid dat alternatieve nicotineafgiftesystemen ontmoedigde. Belangenorganisaties en adviesbureaus die afhankelijk waren van subsidies en conferenties van de FCTC, werden onderdeel van het permanente ecosysteem. Ook overheden gebruikten het morele kapitaal van tabaksontmoediging om op het internationale toneel deugdzaamheid te tonen, vaak terwijl ze in eigen land lucratieve tabaksaccijnzen inden.
In die zin waren de bootleggers niet alleen actoren in de industrie, maar ook onderdeel van de gezondheidszorg zelf – zij wier budgetten, reputaties en invloed groeiden naarmate de strijd voortduurde. De ironie was dat een verdrag dat bedoeld was om de invloed van bedrijven te beperken, uiteindelijk leidde tot vergelijkbare prikkelstructuren binnen de wereldwijde gezondheidszorgbureaucratie.
Bureaucratische drift en donorafhankelijkheid
De bredere financiële structuur van de WHO versterkte deze tendens. Meer dan 80 procent van het budget is nu afkomstig van vrijwillige, geoormerkte bijdragen in plaats van vastgestelde ledenbijdragen. Donateurs, zowel van de overheid als van liefdadigheidsinstellingen, besteden geld aan voorkeursprogramma's – vaak programma's die zichtbaarheid en morele duidelijkheid beloven. Tabaksbestrijding, zoals voorbereiding op pandemieën of vaccinatiecampagnes, voldoet aan die eis.
Voor WHO-bureaucraten wordt succes niet afgemeten aan een verminderde ziektelast, maar aan een constante financiering en institutionele zichtbaarheid. Conferenties, rapporten en verdragen vormen het bewijs van relevantie. De FCTC fungeert zo als zowel een moreel symbool als een bureaucratisch anker – een blijvende bron van legitimiteit en aantrekkingskracht voor donoren.
Donoren, zichtbaarheid en het groeiende mandaat van de WHO
Dezelfde dynamiek die de FCTC vormgaf, doordringt de bredere activiteiten van de WHO. De dubbele afhankelijkheid van de organisatie van morele verhalen en donorfinanciering creëert een cyclus van institutioneel gedrag die expansie beloont en nederigheid bestraft.
Grote crises – pandemieën, obesitas, klimaatgerelateerde gezondheidsrisico's – bieden kansen voor zichtbaarheid. Elke crisis vraagt om nieuwe kaders, taskforces en fondsen. Na verloop van tijd breidt de agenda van de WHO zich uit van de oorspronkelijke technische focus op ziektebestrijding naar sociale determinanten, gedragsregulatie en zelfs politiek activisme. Elke uitbreiding rechtvaardigt de groei van de organisatie en ondersteunt haar relevantie in het wereldwijde discours.
Maar naarmate de agenda breder wordt, vervagen de prioriteiten. Beperkte basisfinanciering betekent dat de WHO voortdurend donoren moet benaderen wier voorkeuren mogelijk niet aansluiten bij de gezondheidsbehoeften van armere landen. De begunstigden van deze regelingen – de illegale drugssmokkelaars – zijn onder meer stichtingen die de prioriteiten van de WHO beïnvloeden, industrieën die samenwerken met bevoordeelde interventies en regeringen die streven naar wereldwijde morele status.
Ondertussen opereren de bureaucraten – WHO-personeel, verdragssecretariaten en aangesloten ngo's – binnen een ecosysteem dat symbolische actie beloont boven meetbare resultaten. Succes wordt synoniem met wereldwijde mobilisatie in plaats van effectiviteit ter plaatse. En de Baptisten – belangenorganisaties en publieke figuren – vormen het retorische schild en beschouwen elke uitdaging aan de orthodoxie van de instelling als een aanval op de volksgezondheid zelf.
Het resultaat is een complexe morele economie waarin deugd en eigenbelang naast elkaar bestaan, soms zonder dat ze van elkaar te onderscheiden zijn.
Het Pandemieverdrag: een nieuw podium voor oude dynamiek
Het voorgestelde WHO-pandemieverdrag biedt een hedendaags laboratorium voor dit terugkerende patroon. Het verdrag, ontstaan uit het trauma van Covid-19, wordt onderhandeld in een sfeer van urgentie en morele plicht. De gestelde doelen – het voorkomen van toekomstige pandemieën, het garanderen van gelijke toegang tot vaccins en het versterken van de surveillance – zijn onaantastbaar. Onder deze doelen gaan echter bekende prikkels schuil.
De Baptisten in deze context zijn degenen die het verdrag zien als een morele noodzaak – een test voor wereldwijde solidariteit. De Smokkelaars zijn onder meer regeringen die hun invloed willen vergroten via verdragsmechanismen, farmaceutische bedrijven die nieuwe marktgaranties verwachten, en adviesbureaus die zich positioneren als onmisbare partners in de voorbereiding. De Bureaucraten staan er wederom voor open institutionele bestendigheid te verwerven.
Voor de WHO zou een succesvol verdrag haar centrale positie in het mondiale bestuur decennialang verankeren. Het zou haar juridische gezag en morele prestige vergroten. Maar net als bij eerdere initiatieven is het de vraag of het streven naar institutionele relevantie het streven naar effectief beleid zal overschaduwen.
De ervaring wijst op risico's. Verdragsonderhandelingen die gedomineerd worden door morele urgentie, geven vaak de voorkeur aan symbolische toezeggingen boven praktische verantwoording. Uitbreiding van toezichtbevoegdheden en noodbevoegdheden kan de nationale autonomie uithollen zonder betere resultaten te garanderen. Het verdrag zou de uitsluitende tendensen van de FCTC kunnen herhalen – het marginaliseren van dissidente wetenschappers of alternatieve benaderingen ten gunste van een consensus die donoren vleit en de institutionele orthodoxie beschermt.
Bovendien heeft de pandemie de gevaren blootgelegd van het vermengen van morele rechtschapenheid met wetenschappelijke zekerheid. Instellingen die naleving gelijkstellen aan deugdzaamheid lopen het risico fouten uit het verleden te herhalen – debat ontmoedigen, gekwalificeerde critici het zwijgen opleggen en scepsis gelijkstellen aan ketterij. Wanneer bureaucratieën de houding van moreel gezag aannemen, worden hun fouten moeilijker te corrigeren.
Hervorming van het mondiale gezondheidsbestuur
Het erkennen van deze dynamiek betekent niet dat internationale samenwerking moet worden afgewezen. Het betekent dat instellingen moeten worden ontworpen die morele overtuiging in evenwicht kunnen brengen met institutionele nederigheid, en vrijgevigheid van donoren met democratische verantwoording.
Uit deze analyse komen verschillende principes naar voren:
- Transparantie in prikkels en financiering. De WHO en haar verdragsorganen zouden niet alleen de financiële bijdragen openbaar moeten maken, maar ook de daaraan verbonden voorwaarden. Geoormerkte financiering zou beperkt moeten zijn ten opzichte van de niet-geoormerkte kernbijdragen om donoren minder te laten binnenstromen.
- Regelmatige evaluatie van de missie en beëindigingsclausules. Elk belangrijk programma of verdragssecretariaat zou periodiek geëvalueerd moeten worden op basis van meetbare resultaten. Als doelstellingen worden behaald of achterhaald, zouden mandaten moeten worden afgebouwd in plaats van gecontinueerd.
- Pluralisme in overleg. Instellingen zouden gestructureerde ruimte moeten bieden aan minderheidsstandpunten, afwijkende experts en niet-traditioneel bewijs – vooral wanneer nieuwe technologieën orthodoxe opvattingen ter discussie stellen. Dialoog, niet uitsluiting, zou de norm moeten zijn.
- Terughoudendheid in morele retoriek. Morele urgentie kan tot actie aanzetten, maar wanneer het de enige legitimiteitsmunt wordt, onderdrukt het nuance. Wereldwijde gezondheidsorganisaties zouden moeten terugkeren naar empirische grondslag in plaats van moreel vertoon.
- Nationale verantwoordingsplicht. Internationale verdragen moeten de nationale soevereiniteit versterken, niet uithollen. Lidstaten moeten de uiteindelijke beslissers blijven over het beleid binnen hun grenzen, waarbij internationale overeenkomsten dienen als coördinatie-instrumenten, niet als dwangmiddelen.
Conclusie: een voorzichtige weg vooruit
Wereldwijde samenwerking op het gebied van gezondheidszorg blijft onmisbaar. Geen enkel land kan pandemieën of illegale wereldwijde handel in schadelijke producten alleen bestrijden. Maar samenwerking mag geen gemoraliseerde bureaucratie worden die losstaat van resultaten.
De illegale dranksmokkelaars, baptisten en bureaucraten van de wereldwijde gezondheidszorg vervullen elk een rol – maar hun interactie kan disfunctioneel zijn wanneer morele zekerheid, materiële belangen en institutionele overleving te nauw met elkaar verbonden zijn. De FCTC heeft aangetoond hoe deugd kan verharden tot dogma, hoe door donoren aangestuurde programma's de bureaucratie kunnen verankeren en hoe nobele doelen instrumenten van zelfbehoud kunnen worden. Het pandemieverdrag dreigt deze fouten onder nieuwe vlag te herhalen.
De les is niet cynisme, maar waakzaamheid. Effectief wereldwijd gezondheidsbeleid vereist mechanismen die deugdelijkheid toetsen aan bewijs, uitbreiding beperken met verantwoording en bureaucratieën eraan herinneren dat hun legitimiteit voortkomt uit resultaten, niet uit retoriek. Instellingen moeten het algemeen belang dienen – niet hun eigen voortbestaan.
Als toekomstige wereldwijde gezondheidsverdragen deze les kunnen internaliseren, kunnen ze eindelijk morele ambitie verenigen met praktische wijsheid.
Doe mee aan het gesprek:
Uitgegeven onder a Creative Commons Naamsvermelding 4.0 Internationale licentie
Stel voor herdrukken de canonieke link terug naar het origineel Brownstone Instituut Artikel en auteur.
