DELEN | AFDRUKKEN | E-MAIL
De terugtrekking van de Verenigde Staten uit de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) is meer dan een diplomatieke breuk. Het creëert een unieke kans om na te denken over hoe wereldwijde samenwerking op het gebied van gezondheid daadwerkelijk zou moeten functioneren.
De echte vraag is niet of landen zouden moeten samenwerken. Dat moeten ze. Mensen zijn belangrijk. Gezondheid zorgt voor economische stabiliteit. Pathogenen overschrijden grenzen. Het delen van gegevens is belangrijk. Standaarden zijn belangrijk. Wetenschappelijke samenwerking is belangrijk.
De vraag is van architectonische aard: hoe kunnen we samenwerken zonder de institutionele prikkels te herhalen die het vertrouwen in eerste instantie hebben ondermijnd?
De WHO werd opgericht als een normatief en technisch orgaan – om standaarden vast te stellen, informatie te coördineren en worstelende nationale gezondheidszorgsystemen te ondersteunen bij het bereiken van zelfredzaamheid. Het was niet de bedoeling dat het een gecentraliseerde, wereldwijde noodautoriteit zou worden. Het was niet de bedoeling dat de rol van de WHO voortdurend zou worden uitgebreid, maar juist om de noodzaak van haar eigen bestaan te verminderen. Toch is de noodfunctie in de loop der tijd, en met name tijdens Covid-19, steeds meer de boventoon gaan voeren. Pandemiebeheer, nalevingskaders en gecentraliseerde paraatheidsstructuren hebben de oorspronkelijke rol van de WHO steeds meer overschaduwd.
Deze verschuiving was niet louter politiek van aard, maar structureel.
Permanente noodinfrastructuren creëren permanente prikkels. Personeel, budgetten en institutionele relevantie zijn afhankelijk van de aanhoudende relevantie van de crisis. Een bureaucratie die is georganiseerd rond uitzonderlijke gebeurtenissen zal moeite hebben om de normaliteit uit te roepen. Dat is geen complottheorie; dat is institutionele logica.
Tegelijkertijd heeft het financieringsmodel van de WHO – dat sterk afhankelijk is van geoormerkte vrijwillige bijdragen – de verantwoordingsplicht vertroebeld en agendavervorming in de hand gewerkt. Wanneer de financiering gefragmenteerd en politiek gestuurd is, verschuiven de prioriteiten onvermijdelijk.
Terugtrekking alleen lost deze problemen niet op. Het simpelweg oprichten van een nieuwe instelling met hetzelfde permanente noodmandaat zou dezelfde prikkelverstoringen onder een andere naam reproduceren. Permanente terugtrekking komt neer op zelfbeschadiging.
Wil hervorming enige betekenis hebben, dan moet ze beginnen met functionele differentiatie.
Bepaalde mondiale gezondheidsfuncties zijn inherent multilateraal en relatief onomstreden: ziekteclassificatie, laboratoriumnormen, meting van de ziektelast en de efficiëntie die wordt bereikt door grensoverschrijdende standaardisatie van ziektebestrijding. Deze functies vereisen legitimiteit, transparantie en brede participatie – geen dwingende autoriteit.
Noodbevoegdheden zijn anders.
Grensafsluitingen, lockdown-aanbevelingen, de inzet van voorraden en de controle op de naleving daarvan hebben directe gevolgen voor de nationale wetgeving, burgerlijke vrijheden en het economische leven. Deze effecten, net als die van de betreffende ziekte, variëren sterk tussen bevolkingsgroepen en vereisen een lokale context. Deze beslissingen hebben politieke gevolgen en moeten verankerd blijven in nationale verantwoording. Het inbedden van dergelijke bevoegdheden in permanente mondiale bureaucratieën dreigt noodbestuur te normaliseren en democratisch toezicht te verzwakken.
Voorbereiding is essentieel. Een permanent gecentraliseerd commando is dat niet.
Een meer gedisciplineerd alternatief zou gebaseerd zijn op op gebeurtenissen gebaseerde overeenkomsten tussen bereidwillige staten. Deze zouden alleen van kracht worden wanneer vooraf vastgestelde epidemiologische drempels worden bereikt. Ze zouden een beperkte geldigheidsduur hebben. Ze zouden automatische beëindigingsclausules en een verplichte wetenschappelijke en financiële evaluatie na afloop van de gebeurtenis bevatten. Ze zouden de nationale bevoegdheid tot uitvoering behouden en alleen functioneren binnen de fundamentele mensenrechtennormen waarop de moderne volksgezondheid gebaseerd zou moeten zijn.
Een dergelijk systeem stemt de prikkels anders op elkaar af. Het maakt snelle samenwerking mogelijk zonder een permanent personeelsbestand op te bouwen waarvan het institutionele voortbestaan afhangt van de continuïteit in crisissituaties. Het wordt geïmplementeerd via het subsidiariteitsbeginsel.
Covid-19 heeft niet alleen zwakke punten in het functioneren van de WHO aan het licht gebracht, maar ook in de bredere structuur van de wereldwijde gezondheidsveiligheid. Het uitbreiden van permanente noodbevoegdheden zal het publieke vertrouwen waarschijnlijk niet herstellen. Transparantie, proportionaliteit en tijdelijke, verantwoorde bevoegdheden zullen dat waarschijnlijk wel doen.
Ook de financiering van het ontwerp is belangrijk.
Toekomstige multilaterale samenwerking moet budgetten koppelen aan objectieve meetbare ziektelasten in plaats van aan institutionele ambities. De wereldwijde gezondheidszorg beschikt over robuuste instrumenten om de impact op de gezondheid te meten. Financiering moet aansluiten bij meetbare resultaten, niet bij bureaucratische groei.
Deze verschuiving zou ook de invloed verminderen van geoormerkte financieringsstromen die de prioriteiten meer richten op de voorkeuren van donoren dan op de wereldwijde behoeften op het gebied van de volksgezondheid.
Even belangrijk is de investering in nationale capaciteit.
Historisch gezien zijn de grootste verbeteringen in de levensverwachting te danken aan betere sanitaire voorzieningen, voeding, vaccinatie en eerstelijnszorg – en niet aan gecentraliseerde noodhulpstructuren. Het versterken van nationale gezondheidszorgsystemen vermindert de afhankelijkheid en verkleint de kans dat noodmechanismen überhaupt geactiveerd moeten worden.
Veerkracht wordt lokaal opgebouwd, niet wereldwijd afgekondigd.
De aanstaande verkiezing van een nieuwe directeur-generaal van de WHO in 2027 biedt een belangrijke stimulans. Leiderschapsovergangen creëren zeldzame kansen om te debatteren over mandaat en reikwijdte in plaats van over persoonlijkheden. Zelfs als de Verenigde Staten buiten de WHO blijven, kunnen ze het wereldwijde debat beïnvloeden door duidelijke principes te formuleren:
- Geen permanente centrale noodautoriteit
- Tijdsgebonden programma's met automatische beoordeling
- Transparante budgettering gekoppeld aan meetbare resultaten
- Onafhankelijke wetenschappelijke evaluatie na uitgeroepen noodsituaties
- Behoud van binnenlandse uitvoeringsbevoegdheid
Dit zijn geen radicale eisen. Het zijn basisprincipes van verantwoord bestuur.
Transparantie moet hand in hand gaan met herontwerp. Onderhandelingen achter gesloten deuren dreigen juist de prikkelproblemen te reproduceren die de hervorming beoogt op te lossen. Duurzame legitimiteit is afhankelijk van een open debat over bestuursstructuren, personeelsmodellen, financiële verplichtingen en mechanismen voor geschillenbeslechting.
Het doel mag niet institutionele vernietiging of symbolische vervanging zijn. Het moet architectonische verbetering zijn.
Wereldwijde dreigingen door ziekte-uitbraken zijn reëel. Maar dat geldt ook voor het afnemen van het publieke vertrouwen wanneer noodbevoegdheden onbeperkt lijken, verantwoording onduidelijk is en prikkels niet op elkaar zijn afgestemd. De gezondheidszorg is er om de samenleving te ondersteunen, niet andersom.
Multilateralisme zal blijven bestaan. De vraag is of het zal rusten op een duurzaam fundament of op uitgebreide mandaten die niet aan toetsing onderhevig zijn.
De Verenigde Staten hebben nu een beperkte tijd om de toekomst vorm te geven. Als beleidsmakers zich richten op het scheiden van normatieve functies van noodbevoegdheden, het ontwerpen van tijdelijke overeenkomsten in plaats van permanente commandostructuren, en het koppelen van financiering aan meetbare resultaten, kan de wereldwijde samenwerking op het gebied van gezondheid worden hersteld zonder de structurele verstoringen te herhalen die deze samenwerking hebben verzwakt.
Hervorming betekent niet dat de samenwerking moet worden opgegeven.
Het gaat erom het opnieuw vorm te geven voordat een crisis opnieuw het organiserende principe van mondiaal bestuur wordt.
-
Roger Bate is Brownstone Fellow, Senior Fellow bij het International Center for Law and Economics (januari 2023-heden), bestuurslid van Africa Fighting Malaria (september 2000-heden) en Fellow bij het Institute of Economic Affairs (januari 2000-heden).
Bekijk alle berichten
-
