De geschiedenis van mislukte exits

Op de eerste dag van zijn tweede regering (20 januari 2025) ondertekende president Trump een Executive Order om “de VS terug te trekken uit de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO).” 

Dit zal niet de eerste keer zijn dat de Verenigde Staten (VS) een VN-entiteit verlaten. Integendeel. Het is eruit geweest en daarna weer teruggekomen als een jojo, zonder blijvende sporen achter te laten bij relevante organisaties. Zal het deze keer anders zijn?

De recente geschiedenis van de Verenigde Staten (VS) en specifieke multilaterale entiteiten die tot het VN-systeem behoren, is behoorlijk tumultueus. Net als de complexiteit van menselijke relaties, bevat het ontevredenheid, uitval, bedreigingen, echtscheidingen en hertrouwen. Deze hoofdstukken komen overeen met veranderingen in Amerikaanse regeringen. Met Trumps tweede termijn was de terugtrekking uit de WHO niet onverwacht, gebaseerd op zijn eerdere posities tijdens de Covid-19-crisis. 

De VS is ongetwijfeld een zwaargewicht in het VN-systeem, dankzij zijn belangrijke financiële bijdragen, economische macht, overzeese hulp die wordt verdeeld via binnenlandse instellingen en bilaterale kanalen, en natuurlijk zijn bevolkingsgewicht en zijn oprechte wens om de rest van de wereld beter te maken. Het draagt ​​een indrukwekkende 22% bij aan het reguliere budget van de VN. Bovendien is het sinds de oprichting van de VN ook de grootste vrijwillige bijdrager die het systeem drijvende houdt. Het is de grootste directe bijdrager aan de WHO's 2024-25-budget, met 15% ($500 miljoen per jaar). China betaalt slechts 0.35%. 

De VS heeft in het verleden ook al meerdere keren haar diplomatieke ongenoegen laten horen in internationale arena's, wat de huidige uitgesproken intentie weerspiegelt om zich terug te trekken uit de WHO. Het meest opmerkelijke is dat deze duidelijk zijn gebleken in de relaties met de VN-Mensenrechtenraad (HRC) en de VN-organisatie voor Onderwijs, Wetenschap en Cultuur (UNESCO). 

Terugtrekking uit en terugkeer naar de HRC

In 2006 de HRC werd opgericht als een ondergeschikt orgaan van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (AVVN) ter vervanging van de Commissie voor de Rechten van de Mens. Het hoofdkantoor is gevestigd bij het kantoor van de VN in Genève (Zwitserland) en het bestaat uit 47 leden die voor een termijn van 3 jaar worden gekozen door de 193 lidstaten van de AVVN. Een derde van de leden wordt elk jaar vernieuwd en landen kunnen maximaal twee opeenvolgende termijnen dienen. Daarom is ongeveer een derde van de lidstaten van de VN op elk moment lid van de HRC. Verkiezingen vinden plaats door regionale groeperingen en zijn extreem vatbaar voor politisering. Dit heeft ongetwijfeld het mandaat van de mensenrechtenbescherming en -bevordering in gevaar gebracht.

De HRC werkt via cycli van Universele Periodieke Evaluatie, waarbij alle lidstaten van de VN periodiek worden beoordeeld, de Speciale procedures (onafhankelijke mensenrechtenexperts voor specifieke landen of thema's), machtigt onderzoekscommissies en onderzoeksmissies naar oorlogsmisdaden en misdaden tegen de menselijkheid, en houdt crisisvergaderingen in noodsituaties. Resoluties of beslissingen vereisen een eenvoudige meerderheid, en het lidmaatschap kan worden opgeschort met een tweederde meerderheid (zoals gebeurde met Libië in 2011 en momenteel met Rusland). 

De relatie tussen de VS en de HRC is al lang moeilijk. De VS (samen met Israël, Palau en de Marshalleilanden) stemden tegen de oorspronkelijke resolutie van de Algemene Vergadering van de VN die de HRC oprichtte. Desondanks traden de VS in 2009 toe onder de regering van Obama, wat een verandering in positie weerspiegelde, aangezien het er de voorkeur aan gaf om waarnemer te zijn bij de inmiddels ter ziele gegane Mensenrechtencommissie tijdens de regering van George W. Bush. 

De VS bleven kritiek uiten op de vermeende politisering van HRC op veel gebieden, met name met betrekking tot een groot aantal resoluties die tegen Israël werden aangenomen. Bijvoorbeeld, in februari 2011, tijdens de 16e sessie van de HRC, zei minister van Buitenlandse Zaken Hillary Clinton spits bij “de structurele vooringenomenheid tegen Israël – inclusief een vast agendapunt voor Israël,” die het werk van de Mensenrechtenraad “ondermijnde”.

In oktober 2011, Palestina was toegegeven als volwaardig lid van UNESCO. Een jaar later nam de Algemene Vergadering van de VN (UNGA) Resolutie 67/19 over de “Status van Palestina in de Verenigde Naties” met 138 goedgekeurde stemmen, 3 onthoudingen, 5 afwezigheden en 9 afwijzingen (inclusief de VS). Palestina werd zo een niet-lid waarnemende staat bij de Algemene Vergadering van de VN – een soortgelijke status die aan het Vaticaan werd verleend. Dit werd algemeen gezien als een formalisering van de staat Palestina. Opeenvolgende resoluties van de HRC (A/HRC/RES/16/30 van 25 maart 2011, A/HRC/RES/19/15 van 22 maart 2012, enz.) over de kwestie Palestina-Israël hebben herhaaldelijk opgeroepen tot ‘de tweestatenoplossing’, terwijl de VS tevergeefs, alleen of met een paar bondgenoten, tegen alle andere leden van de HRC hebben gevochten.

In maart 2018 werd nog een Resolutie A/HRC/RES/37/75 veroordeelde Israëls vroegere en huidige acties tegen Palestijnen. Op 19 juni besloot de regering van Trump om uit te stappen. Minister van Buitenlandse Zaken Mike Pompeo uitgelegd meerdere redenen, zoals: i) HRC-lidmaatschap omvatte autoritaire regeringen met ondubbelzinnige en afschuwelijke mensenrechtenrecords, en ii) HRC's voortdurende en goed gedocumenteerde vooringenomenheid tegen Israël. De Amerikaanse ambassadeur bij de VN, Nikki Haley, toegevoegd dat “de Mensenrechtenraad al te lang een beschermer van mensenrechtenschenders is geweest en een beerput van politieke vooringenomenheid.” Haley vervolgde: bepaald dat zij een jaar lang de leiding had gehad over de pogingen van de VS om de HRC te hervormen; dergelijke pogingen waren echter mislukt vanwege de weerstand van veel landen, maar ook vanwege de terughoudendheid van bondgenoten om de de status quo. 

De exit werd snel teruggedraaid door de regering-Biden. Op 8 februari 2021, minister van Buitenlandse Zaken Anthony Blinken aangekondigd dat de VS “onmiddellijk en krachtig” opnieuw contact zocht met de HRC. Een paar weken later, tijdens de 46e sessie van de HRC op 24 februari 2021, zei Blinken aangevraagd peer support voor de VS om terug te keren en verkiezingen te zoeken voor de HRC 2022-24 termijn. Het werd vervolgens verkozen en keerde terug in de Raad.

Terugtrekkingen van de VS en terugkeer naar UNESCO

Hoewel de VS een van de oprichters van UNESCO was, is de relatie hobbelig geweest. De regering-Reagan links UNESCO werd in 1984 officieel opgericht “vanwege een groeiende kloof tussen het Amerikaanse buitenlandse beleid en de doelstellingen van UNESCO.” Ook de Britse regering van Thatcher links UNESCO-werelderfgoed sinds 1985.

Het Verenigd Koninkrijk teruggekeerd in 1997 en de VS in 2003 onder de regering van George W. Bush. Singapore vertrok ook in 1985, alleen terugbrengen 22 jaar later.

Het Israëlisch-Palestijnse conflict leidde opnieuw tot verdere meningsverschillen. Zoals hierboven vermeld, heeft de Algemene Vergadering van UNESCO gestemd in oktober 2011 om de staat Palestina te verwelkomen als zijn 195e lid, ondanks zijn status als “waarnemersentiteit” bij de Algemene Vergadering van de VN destijds. Als gevolg daarvan (zoals vreesde door UNESCO-directeur-generaal Irina Bokova en VN-secretaris-generaal Ban Ki-Moon) bevroor de regering-Obama haar bijdragen gelijk aan 22% van UNESCO's reguliere budget van $ 1.5 miljard, en alle steun voor UNESCO's vrijwillige programma's. Israël, lid sinds 1948, vertrok kort daarna.

De regering van Trump toen ophouden in totaal in 2019, toen de VS een geschat 600 miljoen dollar aan onbetaalde schulden.

De VS formeel weer bij UNESCO in 2023 onder het Biden-bestuur en gevierd met een vlaggenceremonie op het UNESCO-hoofdkantoor in Parijs en een dinerreceptie met First Lady Jill Biden op de Amerikaanse ambassade. De terugkeer was afhankelijk van een meerderheidsstem van UNESCO-leden en de VS afgesproken om alle achterstallige betalingen van in totaal $ 619 miljoen te betalen en specifieke vrijwillige programma's te financieren zoals onderhandeld met UNESCO (Afrikaanse projecten, vrijheid van journalisten, enz.). Tot op de dag van vandaag blijft Israël een buitenstaander, ondanks de uitnodiging van UNESCO om terug te keren, misschien in de hoop de schijnbare vernedering die de VS is opgelegd te vermijden.

VS en de WHO: een gespannen relatie aan het begin van Covid-19

De VS was een van de oprichters van de WHO. Op 14 juni 1948 nam het Congres de Gezamenlijke resolutie “voorzien in lidmaatschap en deelname van de VS aan de WHO en autoriseren van een toewijzing daarvoor” (80e Congres, 2e sessie, CH, 460 – 14,1948 JUNI XNUMX) om de president te machtigen het Amerikaanse lidmaatschap van de WHO te accepteren. Het merkte ook op dat:

“Art. 4. Bij het aannemen van deze gezamenlijke resolutie doet het Congres dit met het begrip dat, bij afwezigheid van enige bepaling in de WHO-grondwet, de VS zich het recht voorbehoudt om zich met een opzegtermijn van één jaar terug te trekken uit de organisatie: Mits echter, dat de financiële verplichtingen van de VS jegens de Organisatie volledig worden nagekomen voor het lopende fiscale jaar van de Organisatie.”

De WHO-grondwet bevat geen enkele terugtrekkingsbepaling, zoals de meeste oprichtingsteksten van VN-entiteiten die direct na de Tweede Wereldoorlog zijn ontstaan. Zo heeft het Amerikaanse Congres duidelijk gemaakt dat het zich uit de WHO kan terugtrekken, door middel van een formele kennisgeving van 12 maanden, op voorwaarde dat de verschuldigde bijdragen worden vrijgesteld. Deze bepalingen zijn consistent met praktijken die later zijn gecodificeerd door de Verdrag van Wenen over het verdragenrecht, dat partijen de mogelijkheid biedt om een ​​internationale overeenkomst te verlaten (artikelen 54 en 56).

Tijdens het eerste jaar van Covid-19, op 29 mei 2020, kondigde president Trump aan dat de VS de WHO zou verlaten. De formele procedure werd geactiveerd op 6 juli door een diplomatieke brief die werd verzonden naar zowel het hoofdkantoor van de WHO in Genève als de kantoren van de VN in New York, citeren de mislukkingen van de WHO in reactie op Covid-19 en andere recente gezondheidscrises, en de onwil om te hervormen. Destijds had de VS nog een openstaand saldo van $ 198 miljoen.

De zaken liepen niet zoals gepland. De regering-Biden draaide de situatie een half jaar later om, door niet alleen het terugtrekkingsproces dat door Trump was geactiveerd af te breken, maar ook de betrokkenheid van de VS bij de WHO te vergroten. De VS stelden toen voor om 2022 wijzigingen aan de Internationale Gezondheidsvoorschriften (IHR) van 2005, waarbij de periode voor nieuwe amendementen om in werking te treden werd teruggebracht van 24 maanden naar 12 maanden, en de periode om reserveringen te maken van 18 maanden naar 10 maanden. Het was ook het land dat actief betrokken was bij het opstellen en onderhandelen van de 2024 wijzigingen naar het IHR dat de gezondheidsbudgetten en middelen van alle landen zal belemmeren om te besteden aan vroege opsporing van toekomstige pandemieën in plaats van meer rationele prioriteiten. 

Op 20 januari 2025 opende president Trump zijn tweede termijn door bestellen:

"Sectie 1. Doel. De Verenigde Staten merkten hun terugtrekking uit de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) in 2020 op vanwege de slechte aanpak van de COVID-19-pandemie door de organisatie die ontstond in Wuhan, China en andere wereldwijde gezondheidscrises, het falen om dringend noodzakelijke hervormingen door te voeren en het onvermogen om onafhankelijkheid te tonen van de ongepaste politieke invloed van WHO-lidstaten. Bovendien blijft de WHO oneerlijk zware betalingen eisen van de Verenigde Staten, die ver buiten verhouding staan ​​tot de vastgestelde betalingen van andere landen. China, met een bevolking van 1.4 miljard, heeft 300 procent van de bevolking van de Verenigde Staten, maar draagt ​​bijna 90 procent minder bij aan de WHO.

Seconde 2. Acties. (a) De Verenigde Staten zijn van plan zich terug te trekken uit de WHO. De presidentiële brief aan de secretaris-generaal van de Verenigde Naties, ondertekend op 20 januari 2021, waarin de kennisgeving van terugtrekking van de Verenigde Staten van 6 juli 2020 werd ingetrokken, wordt ingetrokken.”

Sectie 2(a) van de Executive Order lijkt te proberen om de 6 maanden die al verstreken zijn sinds de eerste kennisgeving van terugtrekking (6 juli 2020) nog steeds te laten tellen. Het vertaalt Trumps wens om zo snel mogelijk af te ronden wat hij was begonnen. Het is niet duidelijk of dit argument geaccepteerd kan worden, of dat de nieuwe kennisgeving het terugtrekkingsproces opnieuw zal activeren, hoewel het Congres zou kunnen stemmen om de vereiste periode te verkorten. Hoe dan ook, deze keer heeft de regering-Trump voldoende tijd om een ​​terugtrekking te voltooien.

Maar voor hoe lang? Wie kan ervoor zorgen dat de volgende regering deze positie zal behouden? Of zal de geschiedenis zich gewoon herhalen, zoals bij de snelle en vernederende terugkeer naar de HRC en UNESCO met volledige terugbetaling van de jaren van afwezigheid en zonder noodzakelijke hervormingen?

Blijven of stoppen?

Zoals hierboven is aangetoond, is het een gewoonte geworden dat dit beleid met weinig publieke aandacht wordt teruggedraaid. Afgezien van argumenten over de juistheid of onjuistheid ervan, werden de beslissingen om uit de HRC en UNESCO te stappen onder de Trump 1.0-regering beide snel ontmanteld. Elke keer ging het momentum verloren, net als de tijd, het geld en de houding. Dus als de Trump 2.0-regering deze keer daadwerkelijk de WHO verlaat, kan de uitkomst in de nabije toekomst wel eens teniet worden gedaan. 

Het Franse volk zegt:qui va à la chasse perd sa place” (hij die gaat jagen verliest zijn zetel) om een ​​reden. Misschien is het toch beter voor de VS om haar huidige positie en tijd te gebruiken om te werken aan echte hervormingen, om deze kans niet te verliezen. 

Op dit moment heeft de regering-Trump veel solide argumenten en bondgenoten om een ​​serieuze beoordeling te eisen van de acties en inactiviteiten van de WHO tijdens Covid, haar slecht onderbouwde aanpak van pandemieën in het algemeen, en het momentum voor verandering te grijpen. Er zijn echte kansen om de organisatie opnieuw te beoordelen, te hervormen of zelfs te vervangen door een andere, om veranderingen door te voeren die niet gemakkelijk ongedaan kunnen worden gemaakt door toekomstige regeringen. Dit zou een echte en blijvende impact hebben op Amerikanen en de wereld.